İdare Hukukunda Yetki Sözleşmeleri

Av. Atilla İNAN, Başkent Üniversitesi, İhale Hukuku Öğretim Görevlisi
Burçak SARIKAYA

Giriş
Özel hukuk alanında, yetki sözleşmeleri yapmakta taraflara bazı haklar tanınmış olmakla birlikte, kamu hukuku alanında yer alan idare hukukunda böyle bir hakkın tanınıp tanınmadığı bu yazının konusunu oluşturmaktadır.

Kuşkusuz, ihale süreci sözleşme yapılıncaya kadar idare hukuku alanına girmektedir. Bu süreç içerisinde, idari şartnameler ve sözleşme tasarısında yetkili mahkemeye ilişkin hükümler de yer alabilmektedir. Böylesi durumlarda, davanın açıldığı mahkeme, kimi zaman söz konusu hükümlere dayanarak kimi zaman da yetki sözleşmelerine dayanarak dava dosyasını yetkili olduğu ileri sürülen mahkemeye tevdi etmektedir. Taraflar da çoğu kez böyle bir durumla karşılaştıklarında davanın uzamaması amacıyla söz konusu ara kararı temyiz etmemektedirler. Bu nedenle değinilen alanda hukuk boşluğunu yüksek mahkeme içtihatları ile doldurma imkanı olmamaktadır.

Konu, genel olarak yetki konusu hakkında temel açıklamalarda bulunduktan sonra, idare hukukunda yetki ve idare hukuku alanında yetki sözleşmesi yapılıp yapılamayacağı başlıkları altında tartışılacaktır.

1- Genel Olarak Yetki Kavramı
Bilindiği gibi yetki kavramı; bir davanın yetkili olduğu yargı yerlerinden hangisinde açılacağını ya da davanın hangi yargı mercii tarafından görüleceğini açıklar. Her mahkemenin yargı yetkisi belli bir coğrafi bölge ile sınırlıdır. Buna, mahkemenin yargı çevresi denir. Yetki, bir başka deyişle, davanın, ülkenin hangi coğrafi bölgesinde açılacağını ve görüleceğini kurallarıyla belirler.

Türk Hukuku’nda Anayasanın 142. maddesi gereği, mahkemelerin yetkileri kanunla düzenlenir. Herkes kanunun gösterdiği mahkemede dava açmak zorundadır ve kimse kanunen tabi olmadığı bir yerde yargılanmaya zorlanamaz.

Yetki kuralları, genel yetki kuralları ve özel yetki kuralları olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

a- Genel Yetki
Genel yetki kuralları adından da anlaşılacağı üzere, genel nitelikte olup, bütün davalar için uygulanan yetki kurallarıdır. Genel yetkili mahkeme, Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu madde 9, fıkra 1’de açıkça belirtildiği gibi, davalının dava açıldığı tarihteki yerleşim yeridir. Tabii, her dava için davalının yerleşim yeri mahkemesi yetkili kılınmamıştır.

b- Özel Yetki
Bazı dava ve istisnai durumlarda, başka yer mahkemeleri de yetkili olabilmektedir. İşte bu yetki hallerini düzenleyen kurallara ise, özel yetki kuralları denilmektedir. Borçlar Kanunu’nda, İcra İflas Kanunu’nda, Ticaret Kanunu’nda, Medeni Kanun’da özel olarak, HUMK’da ise 10.madde ve devamı maddelerinde işlenmiştir. Bu durumları ayrı ayrı ele almak, yazımızın konusunu ve hacmini aşacağı için bu yazıda ele almıyoruz.

2- Özel Hukukta Yetki Sözleşmesi
Yukarıda belirttiğimiz üzere; mahkemelerin yetkileri kanunla düzenlenir (Anayasa m.142). Anayasa’nın bu hükmü karşısında, tarafların kanunen yetkili olmayan bir mahkemeyi yetkili kılamamaları gerekir; ancak bu hüküm kamu düzenine ilişkin yetki kuralları için geçerlidir. Bu itibarla, taraflar kamu düzenine ilişkin yetki durumlarında, açık veya zımni olarak bir sözleşme ile yetkisiz bir mahkemeyi yetkili kılamazlar. Buna karşılık, kamu düzenine ilişkin olmayan hallerde taraflar açık veya zımni bir sözleşme ile yetkili olmayan mahkemeyi yetkili kılabilirler.

Yetki sözleşmesi, tarafların yetkili olmayan bir mahkemeyi, belirli bir uyuşmazlık için, yetkili kılmak amacıyla yaptıkları sözleşmedir. Bu sözleşme aslen usul hukukuna ilişkin bir sözleşmedir; çünkü etkisini usul hukuku alanında göstermektedir. Yetki sözleşmesi, usul olarak önce HUMK m.22’ye tabi olmakla beraber, yazılı şekil ve irade sakatlığı unsurlarından Borçlar Kanunu hükümlerine tabidir (BK m.19,23). Yetki sözleşmeleri, belirli bir mahkemeyi yetkili kılmak için, ayrı bir sözleşme yapmak, ya da yaptıkları sözleşmeye, herhangi bir uyuşmazlık halinde, yetkili kılınacak mahkemeye ilişkin hükümler eklemek şekillerinde olabilir.

Yetki sözleşmesi yapma hürriyeti, sınırsız bir hürriyet değildir. Tabii hakim (Anayasa m.37) ve sözleşme hürriyeti gereğince (Anayasa m.48) gereğince yetki sözleşmesine sınırlar getirilmiştir. Şöyle ki; yetki, kamu düzenine ilişkin ise yetki sözleşmesi yapılamaz. Bu nedenle ceza yargılamasında yetkili mahkemeyi tayin tarafların iradesinde değildir.

Yetki sözleşmesi, yazılı olarak yapılmalıdır. Bunun için adi yazılı şekil yeterlidir. Asıl sözleşme, geçerlilik koşuluna bağlı olsa bile, yetki sözleşmesi adi yazılı şekilde yapılması yeterlidir.

Yetki sözleşmesi için uyuşmazlık ve yetkili kılınan mahkeme açıkça belirtilmelidir.

Bundan başka yetki sözleşmesi genel mahkemenin yetkisiz olduğuna dair olumsuz bir ifade içeremez. Böyle bir durum kamu düzenine aykırı olacaktır ve yapılan sözleşmedeki bu şart hükümsüz sayılır.

3- İdare Hukuku’nda Yetki
İdare Hukuku’nda yetki sorunu, idare mahkemeleri ya da vergi mahkemeleri arasında doğmaktadır. Yetki sorunu, bir ülkede aynı türden birden çok mahkemenin olduğu durumlarda ortaya çıkabilir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 32. maddesi’ne göre, genel yetkili mahkeme “Göreve ilişkin hükümler saklı kalmak şartıyla, bu Kanun’da veya özel kanunlarda yetkili idare mahkemesinin gösterilmemiş olması halinde, yetkili idare mahkemesi, dava konusu olan idari işlemi veya idari sözleşmeyi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir.” Burada belirtilmesi gereken bir husus vardır. Şöyle ki; kanunda geçen ‘idare mahkemesi’ kavramını, geniş yorumlamak gerekmektedir. Kanun koyucunun kastettiği, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleridir. Kanunun, 32.maddesinde genel yetkili mahkeme bu şekilde belirtilmişken, 33, 34, 35, 36, 37. maddelerinde ise özel yetkili mahkemeler belirtilmiştir.

Özel yetki kurallarının bulunmadığı durumlarda genel yetkiye gidilir.

İdari yargıda özel yetki, genel yetkiyi kaldırır. İdari yargıda bir dava için birden çok yetkili mahkeme öngörülmemiştir. Bu açıdan idare yargılama yöntemi, hukuk yargılama yönteminden ayrılmaktadır.

4- İdare Hukukunda Yetki Sözleşmesi
İdare Yargılama Usulü Kanunu’nun 32/2’de belirtildiği üzere, idare hukukunda yetki, kamu düzeninden kaynaklanmaktadır.

Burada, idarenin kamu gücünden doğan üstünlüğü vardır. Bu nedenle, kamu düzeni ile ilgili bir alanda tarafların sözleşme ile yetkili mahkemeyi belirleme yetkilileri bulunmamaktadır. Özel hukukta bu mümkün iken, tarafların iradesi ile yetkili mahkeme belirlenebilirken, idari yargı söz konusu olduğunda, kamu düzeni-hizmeti söz konusu olduğu için, taraf iradeleri devre dışı kalmaktadır. İdarenin üstünlüğü, kamu gücü ayrıcalığı burada kendisini göstermektedir.

İYUK 32/2 gereğince, kanunda yer alan her yetki kuralının mutlaka kamu yararını ilgilendiren bir yanı olduğu anlatılmak istenmiştir.

Nitekim 32-37 maddeleri, idarenin yararı ve kamu düzeni gözetilerek düzenlenmiştir.

Yargılamanın daha az giderle, daha hızlı ve güvenli biçimde yürütülmesini sağlamak üzere getirilmiştir. Zaman, emek ve maddi kaynak israfına yol açan ve aynı zamanda uyuşmazlığın esası hakkında kolay karar verilebilmesi amaçlanmıştır.

Sonuç
Yukarıda gerekçeleriyle açıklandığı üzere, idare hukukunda yetki sözleşmesi yapılamayacağı açıkça ortadır.

İYUK 32-37 maddeler arasında yer alan yetki kurallarına bakıldığında, bunların, yerine göre kamu hizmetlerinin gerekleri ve idarenin yararı gözetilerek, yerine göre de yargılamanın daha az giderle, daha hızlı ve güvenli biçimde yürütülmesini sağlamak üzere getirildiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, yetkinin kamu düzeninden sayılması, yetki kurallarının da mutlaka kamu yararını ilgilendiren bir yanı olduğu anlatılmak istenmiştir.

Bu düzenlemeler ve bunlarla ilgili yapılan sınırlamalar kamu düzeni nedeniyle yapıldığından, kamu düzeni de Anayasa’da bazı hürriyetleri sınırlandıran nedenlerden olduğu için, idare hukukunda yetki sözleşmeleri yapmaya imkan tanınmamasının Anayasa’ya aykırılığı söz konusu olmaz.

Belirtilen nedenlerle ihale sözleşme tasarıları, idari şartnameler ve ihale sözleşmelerinde yer alan yetki konusundaki hükümleri, özel hukukla ilgili çıkabilecek ihtilaflar için geçerli kabul etmek gerekir. Belirtilen şekildeki hükümlerin, idari davalar ve yetkili idari mahkemeleri tayin açısından hüküm ve sonuç doğurması mümkün olmaz.