5902 Sayılı Yasa İle Yeniden Düzenlenmiş Olan Yeni Afet Yönetimi Sistemi

Dr. Bülent ÖZMEN, Gazi Üniversitesi, Deprem Mühendisliği Uygulama ve Araştırma Merkezi
Dr. B. Burçak BAŞBUĞ, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Afet Yönetimi Uygulama ve Araştırma Merkezi

Türkiye jeolojik özellikleri, topoğrafik yapısı ve iklimi nedeniyle doğal kökenli afetleri sıkça yaşayan ülkelerden birisidir. Afetler neden oldukları can kaybı yanında önemli ekonomik kayıplar da meydana getirmektedirler. Bu konudaki istatistikler incelendiğinde, doğal kökenli afetlerin her yıl Türkiye gayri safi milli hasılasının %1’i oranında doğrudan ekonomik kayba yol açtığı görülmektedir. Ancak doğrudan ekonomik kayıpların yanında pazar kaybı, üretim kaybı, işsizlik gibi dolaylı ekonomik kayıplar da göz önünde bulundurulduğunda toplam kayıp yılda gayri safi milli hasılanın %2-5’ine (2-5 milyar dolar) yaklaşmaktadır.

Türkiye başta depremler olmak üzere sel, heyelan, çığ, kuraklık, orman yangınları gibi afetlere sürekli maruz kalmaktadır. 1900-2010 yılları arasında 285 tane hasar yapan deprem meydana gelmiş ve bu depremler nedeniyle 100.000 kişi hayatını kaybetmiş, 170.000 kişi yaralanmış ve 650.000 konut ağır hasara uğramıştır (Pampal ve Özmen, 2009).

17 Ağustos 1999 İzmit Körfezi depremi ve 12 Kasım 1999 Düzce depremleri nedeniyle 18.242 kişinin ölmesi, 48.901 kişinin yaralanması ve 93.145 konutun yıkılması veya ağır hasar görmesi, çok geniş bir alanı etkilemesi ve ortaya çıkan sorunlarla baş etmede karşılaşılan sorunlar nedeniyle Türkiye, Afet Yönetimi Sistemini yeniden sorgulamaya başlamış ve yeni yasal düzenlemelerin yapılması gereği ortaya çıkmıştır.

Geçmiş yıllarda yaşanmış olaylara baktığımız zaman Türkiye’nin afetlerle başarılı bir şekilde mücadele edemediği, afet risklerini azaltamadığı çok açık bir şekilde görülmektedir. Bu mücadelenin başarılı bir şekilde ol(a)mamasının nedenleri arasında zarar azaltma çalışmalarına yeterince önem verilmemesi, afetlerle ilgili bir çok kurumun bulunması ve bunlar arasında iyi bir işbirliğinin ve koordinasyonun sağlanamaması, yetki karmaşalarının yaşanması gibi faktörlerde sayılabilir. Afet yönetimindeki bu çok başlılığı ortadan kaldırmak amacıyla 29.05.2009 tarihinde 5902 sayılı “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun” TBMM’de kabul edilmiş ve 17.06.2009 tarih ve 27261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla; afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetleri yürütmek üzere, Başbakanlığa bağlı “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı” kurulmuştur. Kanun; afet ve acil durumlar ile sivil savunmaya ilişkin hizmetlerin ülke düzeyinde etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gerekli önlemlerin alınması ve olayların meydana gelmesinden önce hazırlık ve zarar azaltma, olay sırasında yapılacak müdahale ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürüten kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonun sağlanması ve bu konularda politikaların üretilmesi ve uygulanması hususlarını kapsar.

Türkiye’de afet yönetiminin bütün aşamalarından sorumlu olacak “Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı” 5902 sayılı kanunun mecliste kabulünden sonra hazırlık çalışmalarını tamamlamış ve 17 Aralık 2009 tarihinde Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu kararıyla aktif hale getirilmiştir. Başkanlık; kısa vadeli hedefini kanunla kapatılması öngörülen 3 genel müdürlüğün tüm fonksiyonlarını aksatmaksızın yerine getirebilecek bir yapıyı sağlamak, orta vadeli hedefini 5902 sayılı kanunda yer alan tüm görevleri eksiksiz yerine getirebilecek, dinamik kurumsal yapıyı sağlamak ve uzun vadeli hedefini de bölgesel ve küresel anlamda, uluslararası arenada örnek gösterilen bir kurumsal yapıya kavuşmak olarak belirlemiştir.

Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı
Başkanlık Teşkilatı aşağıdaki hizmet birimlerinden oluşur:
a) Planlama ve Zarar Azaltma Dairesi Başkanlığı,
b) Müdahale Dairesi Başkanlığı,
c) İyileştirme Dairesi Başkanlığı,
d) Sivil Savunma Dairesi Başkanlığı,
e) Deprem Dairesi Başkanlığı,
f) Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı.

Başkanlık, görevleriyle ilgili konularda kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, yerel yönetimler, Türkiye Kızılay Derneği ve konu ile ilgili diğer sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve uluslararası kuruluşlar ile işbirliği ve koordinasyon yapmaya ve görev alanına giren konularda düzenleme yapmaya yetkilidir.

Başkan, Başkanlığın en üst amiridir ve kanunda belirtilen hizmetlerin yürütülmesinden Başbakana veya görevlendirilecek Başbakan yardımcısına karşı sorumludur. Görevleri; Başkanlık hizmetlerini mevzuat hükümlerine, kalkınma planları ve yıllık programlara, başkanlığın amaç ve politikalarına, stratejik planlarına, performans ölçütlerine, hizmet kalite ve standartlarına ve bütünleşik afet yönetimi ilkesine uygun olarak yürütmek, Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulunun toplanması amacıyla Kurul Başkanına öneride bulunmak, afet ve acil durum hallerinde müdahaleyi koordine etmek ve üst makamları bilgilendirmek, sivil savunma arama ve kurtarma birlik müdürlüklerinin görev yerlerini, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ve sivil toplum kuruluşları ile koordine ederek belirlemek, iç denetçi atamak, resmi ve özel kurum ve kuruluşlar ile ilişkileri yürütmek, basın ve hakla ilişkiler faaliyetlerini planlamak ve yürütmek, başkanlığın yıllık çalışma raporu ve eylem planını hazırlamak ve Başbakan veya ilgili bakan tarafından verilecek benzeri faaliyetleri yapmaktır.

Planlama ve Zarar Azaltma Dairesi Başkanlığın Görevleri: Ülke düzeyinde uygulanacak afet ve acil durum müdahale, risk yönetimi ve zarar azaltma planlarını yapmak veya yaptırmak, muhtemel afet ve acil durum bölgelerini tespit etmek ve önleyici tedbirleri ilan etmek, zarara uğraması muhtemel yerlerin plan, proje ve imar esaslarını belirlemek, ayni, nakdi ve insani yardım esaslarını belirlemek, afet ve acil durumlar hakkında halkı bilgilendirme, bilinçlendirme ve eğitim çalışmaları yapmak, yurtiçi ve yurtdışında meydana gelen afet ve acil durumlarla ilgili bilgileri toplamak ve değerlendirmek, afet ve acil durum yönetim merkezlerinin, ortak haberleşme ve bilgi sistemlerinin standardını belirlemek ve denetlemek, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezinin iş ve işlemlerini yürütmektir. Ayrıca afet ve acil durumlara ilişkin; Yönetim stratejilerini belirlemek, her türlü bilgi, haberleşme, tahmin ve erken uyarı sistemlerini kurmak ve işletmek, kamu yatırımları ile personel ihtiyacı konusunda ilgili kurumlara öneride bulunmak, eğitim faaliyetleri ve tatbikatları yapmak veya yaptırmak, sigorta hizmetlerinin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılmasını sağlamak, hizmet standartlarını ve akreditasyon esaslarını belirlemek ve denetlemek gibi görevleri de vardır.

İyileştirme Dairesi Başkanlığının Görevleri: Afet ve acil durum sonrası hayatın normale dönmesini sağlayıcı tedbirler almak, afet ve acil durum bölgelerinde geçici yerleşmeyi sağlamak, zarara uğramış kişilerin tedavi, iaşe, ibate, sosyal ve psikolojik destek hizmetlerini yürütmek, afete uğramış yerlerin imar, plan, proje işlemleri ile bu alandaki hukuki işlemlerin yürütülmesinde kamu kurum ve kuruluşları ile koordinasyonu sağlamak, yapılan işleri denetlemek, uluslararası acil yardımları yapmak ve kabul etmek ve afetten etkilenen bölgelerde, kamu kurum ve kuruluşları, mahalli idareler, üniversiteler ve sivil toplum kuruluşları ile işbirliği içinde afet sonrası yeniden yapılanma ve iyileştirme planlarını hazırlamak, hazırlanan planları Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulunun onayına sunmak, onaylanan planların uygulanmasını koordine etmek, uygulamaya ilişkin ilerleme raporlarını hazırlamaktır.

Sivil Savunma Dairesi Başkanlığının Görevleri: Kamu kurum ve kuruluşları ile özel kuruluşlarda sivil savunma hizmetlerini planlamak, uygulamak ve denetlemek, her türlü silahsız koruyucu ve kurtarıcı tedbirleri, acil kurtarma ve ilk yardım faaliyetlerini planlamak ve yürütmek, seferberlik ve savaş hazırlıklarında ihtiyaç duyulacak sivil kaynakları tespit etmek, sivil savunma gayretlerinin halk tarafından desteklenmesi ve halkın moralinin korunmasını sağlamaya yönelik çalışmalar yapmak ve kimyasal, biyolojik, radyolojik ve nükleer maddelerin meydana getireceği tehlikelere karşı alınacak önlemleri ve yapılacak çalışmaları tespit etmek ve bunlarla ilgili bakanlık, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamaktır.

Deprem Dairesi Başkanlığının Görevleri: Depreme hazırlık, müdahale, deprem risk yönetimi, depremde zarara uğraması muhtemel yerler ile zarara uğramış yerlerin imar, plan ve proje işlemlerinin yürütülmesi, depreme hazırlık, müdahale ve iyileştirme aşamalarında kullanılabilecek kamu, özel ve sivil toplum kuruluşları ile yabancı kişi ve kuruluşlara ait her türlü kaynakların tespiti ve etkin kullanımı, depremler hakkında halkın bilgilendirilmesi konularında uygulanacak politikaları belirlemek, takip etmek, değerlendirmek ve depremle ilgili hizmetlerin yürütülmesinde Başkanlığın diğer birimlerine danışmanlık yapmaktır.

Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığının Görevleri: Başkanlığın insan kaynakları politikasını ve performans ölçütlerini belirlemek, başkanlık personelinin özlük işlemlerini yürütmek, başkanlığın idari ve mali hizmetlerini yürütmek, afet ve acil duruma ilişkin kaynakları yönetmek, ulusal seviyede lojistik hizmetlerini yapmak veya yaptırmak, yerel yönetimler, diğer kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarına destek sağlamak, başkanlık personelinin eğitim çalışmalarını yürütmek, acil durum ve afet yönetimine ilişkin yayınları ve bilimsel çalışmaları derlemek, tasnif etmek, kütüphane hizmetleri vermek ve bu konularla ilgili süreli ve süresiz yayınlar çıkarmak ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve diğer mevzuat ile strateji geliştirme birimlerine verilen görevleri yapmaktır.

Başkanlık, görevleriyle ilgili konularda kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, yerel yönetimler, Türkiye Kızılay Derneği ve konu ile ilgili diğer sivil toplum kuruluşları, özel sektör ve uluslar arası kuruluşlar ile işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla yetkilidir.

Başkanlık görev alanına giren konularda düzenleme yapmaya yetkilidir.

İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü
İllerde, il özel idaresi bünyesinde, valiye bağlı il afet ve acil durum müdürlükleri kurulmuştur. Müdürlüğün sevk ve idaresinden vali sorumludur.

İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin Görevleri: İlin afet ve acil durum tehlike ve risklerini belirlemek, afet ve acil durum önleme ve müdahale il planlarını, mahalli idareler ile kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği ve koordinasyon içinde yapmak ve uygulamak, il afet ve acil durum yönetimi merkezini yönetmek, afet ve acil durumlarda meydana gelen kayıp ve hasarı tespit etmek, afet ve acil durumlara ilişkin eğitim faaliyetlerini yapmak ve yaptırmak, sivil toplum kuruluşları ile gönüllü kişilerin afet ve acil durum yönetimi ile ilgili akreditasyonunu yapmak ve belgelendirmek, il ve ilçe düzeyinde sivil savunma planlarını hazırlamak ve uygulamak, afet ve acil durumlarda, gerekli arama ve kurtarma malzemeleri ile halkın barınma, beslenme, sağlık ihtiyaçlarının karşılamasında kullanılacak gıda, araç, gereç ve malzemeler için depolar kurmak ve yönetmek, ilgili mevzuatta yer alan seferberlik ve savaş hazırlıkları ile sivil savunma hizmetlerine ilişkin görevleri ilde yerine getirmek, yıllık bütçe teklifini hazırlamak, il kurtarma ve yardım komitesinin sekretaryasını yapmak ve kimyasal, biyolojik, radyolojik ve nükleer maddelerin tespiti, teşhisi ve arındırması ile ilgili hizmetleri yürütmek, ilgili kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyonu sağlamaktır.

Bu Kanunla; Sivil Savunma Koleji, Afet ve Acil Durum Eğitim Merkezine dönüştürülmüştür. Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlükleri ise teşkilat ve personeli ile birlikte bulundukları il özel idaresine devredilmiştir. Ayrıca kamu kurum ve kuruluşlarında bulunan Savunma Sekreterliği ve Savunma Uzmanlığı birimleri kaldırılmıştır. İl sivil savunma müdürleri ve ilçe sivil savunma müdürlerinin görevleri Başkanlığın faaliyete geçmesi üzerine sona erer.

Ayrıca; diğer mevzuatta bu kanun kapsamına giren konularla ilgili olarak Başbakanlık Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğüne, İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğüne ve Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğüne yapılmış olan atıflar ile Başkanlığın görev alanına giren konularda, Başbakanlığa, İçişleri Bakanlığına veya Bayındırlık ve İskan Bakanlığına yapılmış olan atıflar, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ve ilgisine göre İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerine yapılmış sayılır.

Ayrıca bu kanunla Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu, Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu ve Deprem Danışma Kurulları oluşturulmuştur.

Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu;
Başkan: Başbakan veya görevlendireceği Başbakan Yardımcısı
Üyeler:
Milli Savunma Bakanı
İçişleri Bakanı
Dışişleri Bakanı
Maliye Bakanı
Milli Eğitim Bakanı
Bayındırlık ve İskan Bakanı
Sağlık Bakanı
Ulaştırma Bakanı
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanı
Çevre ve Orman Bakanı

Bakanlardan oluşur. Afet ve acil durumlarla ilgili olarak hazırlanan plan, program ve raporları onaylamakla görevlidir. Kurul toplantılarına, ilgili bakan, kurum ve kuruluş, sivil toplum kuruluşları temsilcileri ve konu ile ilgili uzmanlar çağırabilir. Kurul, yılda en az iki kez toplanır. Kurul, ayrıca Kurul Başkanının isteği üzerine toplanabilir. Kurulun sekretaryasını Başkanlık yürütür.

Afet ve Acil Durum Koordinasyon Kurulu;
Başkan: Başbakanlık Müsteşarı
Üyeler:
Milli Savunma Bakanlığı Müsteşarı
İçişleri Bakanlığı Müsteşarı
Dışişleri Bakanlığı Müsteşarı
Maliye Bakanlığı Müsteşarı
Milli Eğitim Bakanlığı Müsteşarı
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Müsteşarı
Sağlık Bakanlığı Müsteşarı
Ulaştırma Bakanlığı Müsteşarı
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Müsteşarı
Çevre ve Orman Bakanlığı Müsteşarı
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı
Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanı
Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı
ile afet veya acil durumun türüne göre Kurul Başkanınca görevlendirilecek diğer bakanlık ve kuruluşların üst yöneticilerinden oluşur. Amacı; afet ve acil durum hallerinde bilgileri değerlendirmek, alınacak önlemleri belirlemek, uygulanmasını sağlamak ve denetlemek, kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum kuruluşları arasındaki koordinasyonu sağlamaktır. Kurul, yılda en az dört kez toplanır. Ayrıca, ihtiyaç halinde Kurul Başkanının çağrısı üzerine olağanüstü toplanabilir. Kurulun sekretaryasını Başkanlık yürütür.

Deprem Danışma Kurulu;
Başkan: Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanı
Üyeler:
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Temsilcisi
Boğaziçi Üniversitesi Kandilli Rasathanesi ve Deprem Araştırma Enstitüsü Müdürü
Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü Genel Müdürü
Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı
Türkiye Kızılay Derneği Genel Başkanı
Deprem konusunda çalışmaları bulunan ve Yüksek Öğretim Kurulu tarafından bildirilecek en az on üniversite öğretim üyesi arasından Başkan tarafından belirlenecek beş üye Akredite edilmiş ilgili sivil toplum kuruluşlarından Başkan tarafından belirlenecek üç üyeden oluşur.

Amacı; depremden korunmak, deprem zararlarını azaltmak, deprem sonrası yapılacak faaliyetler hakkında öneriler sunmak ve depremle ilgili araştırmalar için politikaları ve öncelikleri belirlemektir. Kurul, yılda en az dört kez toplanır. Ayrıca, ihtiyaç halinde Kurul Başkanının çağrısı üzerine olağanüstü toplanabilir. Kurulun sekretaryasını Başkanlık yürütür.

Diğer afet türlerine yönelik olarak da Bakanlar Kurulu kararı ile afet danışma kurulları kurulabilir.

Türkiye’de afet yönetiminin bütün aşamalarından sorumlu olan “Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı” ile Başkanlığın faaliyete geçtiğine dair Afet ve Acil Durum Yüksek Kurulu kararına kadar görevlerini yapmaya devam eden Afet İşleri Genel Müdürlüğü, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ve Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüklerinin görevleri artık Başbakanlık Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ve illerde kurulan İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri tarafından yapılmaya başlanmıştır.

Öneriler
Yeni kurulan ve çok geniş yetkiler verilen başkanlıkta mutlaka iyi eğitilmiş, değişik disiplinlerden konusunda uzman kişilerin yer alması sağlanmalıdır. Kurum dinamik bir yapıda, gelişmeye açık, kolay karar alıp uygulayabilen, bilimsel ve teknik kurullarla desteklenen, afet öncesi ve sonrasındaki ulusal ve uluslar arası faaliyetleri etkin olarak yönlendirebilecek ve koordine edebilecek özelliklere sahip olacak şekilde yapılandırılmalıdır.

Ülke düzeyinde uygulanacak afet ve acil durum müdahale, risk yönetimi ve zarar azaltma planlarını en kısa zamanda hazırlamalı ve bunları uygulamalı ve/veya uygulanmasını sağlamalıdır.

Daha çok afet anı ve sonrasına yönelik olan kanunlar, en kısa zamanda zarar azaltma ve hazırlıklı olma aşamalarına daha çok ağırlık verecek şekilde yeniden hazırlanmalıdır.

Ülke, bölge, çevre düzeni ve imar planı gibi bütün planlama aşamalarının, planlama ölçeğine uygun afet tehlikesi ve riskini dikkate alarak yapılabilmesini sağlayan yasal düzenlemeler yapılmalıdır.

Etkin ve sürdürülebilir bilgilendirme, bilinçlendirme ve eğitim programlarının sürekli bir şekilde yapılması sağlanmalıdır.

Ulusal ve yerel olarak işletilmekte olan deprem izleme ağları (kuvvetli ve zayıf hareket istasyonları) işleten kamu kurum ve kuruluşları ile üniversiteler ve yerel yönetimler arasındaki gereken koordinasyon ve işbirliğine bir an önce gidilerek; kıt olan ülke kaynaklarının en verimli şekilde kullanılması ve bütün kayıtları tek bir merkezde toplayarak daha sağlıklı sonuçlar elde etme sisteminin bir an önce kurulması sağlanmalıdır.

Yasa ve yönetmelik çıkarmanın yetmediği, önemli olan bunların uygulanması ve uygulamayanlardan hesap sorulması gerçeği kabul edilmeli ve bu yönde gereken her türlü hukuki düzenleme bir an önce yapılmalıdır.

Zorunlu Deprem Sigortası sisteminin tüm afetleri karşılayacak şekilde genişletilmesi ve yasalara, yönetmeliklere uymadan yapılan her türlü yapılaşmada meydana gelen hasarların hepimizin vergilerinden değil, kurala uymayanlardan veya sigorta sisteminden karşılanması sağlanmalıdır.

Doğal afetler genellikle yerel olaylardır ve yerel sorunlar doğurmaktadır. İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri, öncelikle zarar azaltma ve hazırlıklı olma aşamalarındaki faaliyetlerini son derece etkin hale getirecek yasal düzenlemeler, personel ihtiyacı, mali kaynak gibi ihtiyaçlarını giderecek şekilde yapılandırılmalıdır. Bu müdürlüklere sürekli eğitim ve teknik destek yardımı verilerek oldukça donanımlı bir duruma gelmeleri sağlanmalıdır.

Kaynaklar
[1] 5902 sayılı “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”
[3] Pampal, S., Özmen, B., 2009, Depremler Doğal Afet midir? Depremlerle Baş Edebilmek, Eflatun Yayınevi, ISBN:978-605-4160-27-3, sayfa 280, Ankara.
[3] Pampal, S., Özmen, B., 2007, Türkiye’nin Deprem Gerçeği Deprem Bölgeleri Haritaları ve Yönetmeliklerinin Tarihsel Gelişimi, sayfa 1028, Ankara.

Makale Yapı Dünyası Dergisi 2011 Sayı: 186 da yayımlanmıştır.