Yeni Birim Fiyat Hazırlama Zorunluluğu

Atilla İNAN, Başkent Üniversitesi İhale Hukuku Öğretim Görevlisi | Mustafa BAŞYİĞİT, İnşaat Mühendisi

Giriş
Yeni birim fiyat ihtiyacı, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun 24.maddesinde tanımlanan yasal iş artış ve eksilişlerinin uygulamasında karşımıza çıkmaktadır.

Yeni birim fiyat, işin sözleşme ve eklerinde yer almayan fakat işin devamı esnasında idare tarafından yapılması istenilen veya yapımından vazgeçilen iş kalemleri için Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22.maddesindeki şartlar çerçevesinde kalınmak kaydıyla idare ve yüklenici arasında oluşan mutabakatla belirlenir.

Aslında, yapılacak işin tüm fiziki şartlarını ve niteliklerini tanımlayan arsa, zemin etüdü, proje, mahal listesi teknik şartname, yaklaşık maliyet vb. işlerin ihaleden önce eksiksiz ve doğru olarak düzenlenmesi halinde proje değişikliğine gidilmeyeceğinden, iş artış veya eksilişi ile yeni birim fiyat ihtiyacı da doğmayacaktır.

Nitekim, 4734 ve 4735 sayılı Kanunların uygulamaya girdiği 2003 yılı başındaki ilk halinde iş artış veya eksilişleri ön görülmemiş, dolayısıyla yeni birim fiyat ihtiyacı da doğmamıştı. Daha sonra bir kısım teknik ihtiyaç ve zorunluluklar sebebiyle görülen lüzum üzerine 30.07.2003 tarihli ve 4964 sayılı Kanunun 46.maddesiyle 4735 sayılı Kanuna iş artış ve eksilişlerine ilişkin hükümler eklenmiştir.

Bilindiği üzere, bir yapım işinin maliyetinin hesaplanmasında iki ana unsur vardır. Bunlardan biri yapılacak işlerin ölçümlenmesi (metrajları), ikincisi ise birim fiyatlarıdır.

Bir yapım işinde metrajların hesabında genellikle idareyle yüklenici arasında ihtilaf çıkmamakla birlikte, birim fiyatların tespiti her zaman sıkıntılı olmaktadır.

İşin devamı esnasında bir kısım teknik ihtiyaç ve zorunlulukların ortaya çıkması durumunda iş artış veya eksiliş oranlarının tespiti zorunlu olmaktadır. Yeni duruma göre yapılan proje değişikliği sonucunda, değişen, iptal edilen veya ilave edilen iş kalemleri için yeni birim fiyat yapılmasına ihtiyaç duyulmaktadır.

Kanaatimizce, gerek iş artışlarında ve gerekse iş eksilişlerinde (yapımından vazgeçilen işler) yeni birim fiyatın tanzimi ve onaylanması, idari usullerde pazarlık ilkesi gereği olarak aynı usul ve esaslara göre yapılmalıdır.

Pursantaj oranlarını esas alarak ilave bir iş kaleminin veya yapımından vazgeçilen bir işin birim fiyatının tespiti, pursantaj oranları her zaman doğru olarak tespit edilmediğinden ve çoğu zaman yanıltıcı olduğundan uygun görülmemektedir. Zira, idareler çoğu zaman pursantaj oranlarını tespit ederken bu oranlardan hareketle yaklaşık maliyetin istekliler tarafından tahmin edilmemesi için gayret sarfettiklerinden ihale dokümanlarına gerçekle bağdaşmayan oranlar yazmaktadır. Kaldı ki, yaklaşık maliyetin idare tarafından doğru olarak hazırlanıp hazırlanmadığı da tartışma konusu olabilmektedir.

Yeni birim fiyatların tespiti ve uygulamasına esas temel düzenleme, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin 22.maddesinde açıklanmış olup aşağıdaki gibidir;

Sözleşmede bulunmayan işlerin fiyatının tespiti

Madde 22 – (1) 12.maddenin 4.fıkrasında belirtilen proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının bedelleri ile 21.maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim fiyatlar üzerinden yükleniciye ödenir.

(2) Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılır:

a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.

b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik gösteren analizlerle kıyaslanarak bulunacak analizler.

c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet analizleriyle kıyaslanarak bulunacak analizler.

ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak oluşturulacak analizler.

(3) İş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere, kaynakların verimli kullanılması gözetilerek aşağıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanabilir:

a) Varsa yüklenicinin teklifinin ekinde idareye verdiği teklif rayiçler.

b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.

c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.

ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama ayına ait yerel rayiçleri.

(4) Yeni fiyat yüklenici ile birlikte yukarıda belirtilen usullerden biri ile tespit edilerek düzenlenen tutanak idarenin onayına sunulur ve otuz gün zarfında idarece onaylanarak geçerli olur. Yeni fiyat tespitinde yüklenici ile uyuşulamaz ise, taraflarca anlaşmazlık tutanağı düzenlenir ve anlaşmazlık idare tarafından on gün içerisinde Bayındırlık Kuruluna intikal ettirilir. Bayındırlık Kurulu tarafından tespit edilen fiyatın iki tarafça kabulü zorunludur. Yüklenici, fiyat uyuşmazlığı hakkındaki Bayındırlık Kurulunun kararını beklemeden idare tarafından tespit edilmiş fiyat üzerinden işe devam etmek zorundadır.

(5) Yeni fiyatın hesabında, ikinci fıkranın (a) bendine göre, teklif analiz ile kıyaslanarak bulunan analizin kullanılması halinde, bu analizin temsil ettiği iş kalemi miktarı ile yeni tespit edilecek iş kalemi miktarının rayiçlere ve genel giderlere tesiri dikkate alınır.

6) İdare istediği taktirde; bir işte, sözleşmeye esas proje içinde kalan ancak öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olduğu hallerde, ayrıca bir yükleniciye yaptırılması mümkün olan bir işi başkasına da yaptırabilir, bundan dolayı yüklenici herhangi bir hak talebinde bulunamaz.”

Görüleceği üzere, sözleşme ve eklerinde yer almayan bir iş kalemine ait yeni birim fiyat tespiti, idareyle yüklenicinin anlaşması esasına dayanmaktadır. Bu durumun, ihaledeki rekabet koşullarının kapsamı dışına çıkılması nedeniyle istisnai olarak uygulanması gerekir.

Gerek uygulama projesi üzerinden ihaleye çıkılan anahtar teslimi götürü bedel işlerde ve gerekse ön/kesin proje üzerinden ihaleye çıkılan teklif birim fiyatlı işlerde, projelerin görülen lüzum üzerine revize edilebileceği, sözleşmede yer almayan bazı ilave işlerin yaptırılabileceği veya yapımından vazgeçilebilecek işlerin olabileceği ve yüklenicinin buna itiraz hakkının olmadığı hususları göz önüne aldığımızda, mevcut ihale ve sözleşme sistemimizin bu durumları ancak yasal kurallar içinde önceden kabul ettiği sonucuna varılabilmektedir.

Nitekim, Yapım İşleri Genel Şartnamesinin Projelerin Uygulanması başlıklı 12.maddesinin 4.fıkrasında;

(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” denilmek suretiyle, bu konuda önemli düzenlemeye yer verilmiştir.

Esasen bu ve benzeri düzenlemelerin, idarelerin her türlü ihale dokümanı hazırlarken yapmış olmaları muhtemel hataların uygulama esnasında telafisine yönelik bir düzenleme olduğu kanaatindeyiz. Bu nedenle, idarenin yapılan hataların telafisini proje revizyonu ve dolayısıyla iş artış ve eksilişleriyle gidermeye çalışması, ayrıca, iş artış ve eksilişlerinde önemli bir husus olan yeni birim fiyat tespitinde objektif davranılmaması, yeni birim fiyat tanzimi konusu sözleşmenin tarafları arasında ihtilafların ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

Değinilen koşullarda yeni birim fiyat hazırlama zorunluluğu vardır. Aşağıda bu konuya açıklık getirilmektedir.

Yeni Birim Fiyat Hazırlama Zorunluluğu
Yeni birim fiyat hazırlanma zorunluluğu, uygulamada iki durumda karşımıza çıkmaktadır;

Bunlardan ilki, YİGŞ’nin 12/4 maddesindeki proje değişikliği sebebiyle yapılması gereken fakat sözleşme kapsamında birim fiyatı bulunmayan yeni imalatların birim fiyatlarının tespiti, ikincisi de 4735 sayılı Kanunun 24. maddesi ile YİGŞ’nin 21.maddesi gereğince sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave iş artışı veya eksilişlerinden kaynaklanacak iş bedellerinin hesabıdır.

Proje değişiklikleri, sözleşme bedelini doğrudan etkilemeyen bir husustur. Ancak proje değişikliği, birbiriyle bağlantılı olarak iş artış veya eksilişine sebep olduğu için yeni birim fiyat ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.

YİGŞ’nin 12/4 maddesindeki proje değişikliğine ilişkin düzenleme idareye tanınan sınırsız bir yetki olmayıp, 4735 sayılı Kanunun 24.maddesindeki şartlar ve yasal miktardaki iş artış/eksiliş oranlarıyla sınırlandırılmıştır. Aksi halde proje revizyonunun getirdiği maliyet işin tasfiye edilmesine de sebep olabilir.

Keza, proje değişikliği konusunda YİGŞ’nin 22.06.2005 tarihli değişiklik öncesindeki halinin 13/4 maddesinde “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir…” denilmesine rağmen, Şartnamenin bugünkü 12/4 maddesinde “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” denilmek suretiyle proje değişikliği konusunda idarenin yetkilerini sınırlamış ve yüklenicinin bazı haklarını belirlemiştir.

Görüldüğü üzere, proje değişikliği idarenin gerekçesiz olarak istediği zaman yapacağı bir iş değildir.

Ancak, başlangıçta öngörülemeyen işlevsellik, fonksiyonellik, teknolojik gelişmeler, uzun ömürlülük, işletme kolaylığı, ısı ve enerji tasarrufu, inşaat işleriyle ilgili mevzuat değişiklikleri ya da ciddi anlamdaki proje hatalarının giderilmesi gibi durumlar için, yapım gerekçeleri uygun ve kabul edilebilir olması kaydıyla esnek davranılması tabiidir.

Örneğin; imar mevzuatının değişmesi sebebiyle arsanın küçülmesi ve dolayısıyla vaziyet planındaki değişiklikler, zemin etüt raporundaki değerlerin gerçeğiyle uyuşmaması sebebiyle temel projesinin değişmesi veya ilave zemin ıslahı işleri yapılması gerekliliği, deprem yönetmeliği, ısı -enerji yönetmeliği, yangın yönetmeliği, gürültü yönetmeliği, özürlü yönetmeliği, diğer teknolojik değişiklikler gibi zorunlu haller bu kapsamda sayılabilir.

Bu durum, YİGŞ’nin 12/4 maddesindeki “İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir.” hükmünün doğal sonucudur. Zira, Şartnamenin bu hükmünün değişikliğinden önce idarelerin projelerde her türlü değişiklik yapmasına imkan tanınmış iken 22.06.2005 tarihindeki değişiklikten sonra bu keyfiyet iptal edilerek proje değişikliği yapılmaksızın işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun biçimde tamamlanması şartına bağlanmıştır.

Bu duruma göre örneğin, teknik zorunluluk olmadıkça projesine göre alüminyum doğramadan pencere yapılması gereken bir yere PVC doğramadan pencere yapılması, mermer döşeme kaplaması yapılması gereken bir yere seramik veya PVC döşeme kaplaması yapılması veya iş artışı/eksilişi olmayacak şekilde imalatlar arasında fiyat dengesi kurmak suretiyle imalat değişikliğine gidilmemesi gerekeceği kanaatindeyiz. Dolayısıyla, teknik zaruret göstermeyen, idarenin tamamen subjektif beğeni ve tercihine bağlı olarak idarenin sözleşme uygulamasında değişiklik yapması YİGŞ’nin 12/4 maddesi karşısında doğru değildir.

Uygulama esnasında bu tür olaylarla karşılaşılmaması veya problemleri en aza indirgemenin yolu, idarelerin ihale öncesinde arsa, zemin etüdü, proje, mahal listesi, teknik şartnameler gibi ihale dokümanlarını tam, doğru ve eksiksiz hazırlamalarıdır.

Bunu sağlamanın yolu da, özellikle etüt-proje aşaması için proje müelliflerine yeteri kadar zaman tanınması, ihtiyaç programlarının düzgün ve doğru hazırlanması, işin aceleye getirilmemesi, projelerde aksayan ciddi hususlar için proje müellifine müeyyide uygulanması ve projelerin hazırlanmasında kullanıcı idarelerin fikirlerinin alınması her zaman faydalı olacaktır.

Yeni birim fiyat ihtiyacı, teklif birim fiyatlı işlerde daha sık karşımıza çıkmaktadır. Zira, her türlü onarım işlerinin kesin proje üzerinden, doğal afetler sebebiyle uygulama projesi için yeterli süre bulunmayan işler ile özgün nitelikte veya karmaşık olması sebebiyle teknik ve mali özellikleri tam olarak belirlenemeyen işlerde ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilmektedir. Bu gibi işlerde, uygulama projesi sözleşmeden sonraki uygulama esnasında hazırlandığından, ön/kesin projede öngörülmeyen bazı imalatlar uygulama projelerinde yer alabilmektedir. İşte bu gibi durumlarda da yeni imalatlar için yeni birim fiyat düzenleme zorunluluğu sıklıkla ortaya çıkmaktadır.

Sözleşme eki birim fiyat cetvelinde veya pursantaj listelerinde yer alan bir iş kaleminin mutlak surette yüklenici tarafından yapılma zorunluluğu olmadığından, idarenin işin devamı esnasında bir kısım imalatın yapımından vazgeçmesi veya yerine başka bir imalat yapılmasını istemesine yüklenici itiraz edemeyecektir. Ancak, bu değişikliklerin sözleşmeyi ciddi anlamda esastan veya niteliğini değiştirecek hüviyette olmaması gerekmektedir.

4735 sayılı Kanunun 24.maddesi ile YİGŞ’nin 21.maddesindeki hükümler gereğince gerekli şatların ortaya çıkması halinde, anahtar teslimi götürü bedel yapım sözleşmeleri için sözleşme bedelinin %10’una, teklif birim fiyat almak suretiyle yapılan sözleşmelerde ise sözleşme bedelinin %20’sine kadar oranda (Bakanlar Kurlu Kararıyla %40’a kadar) aynı yükleniciye ilave iş yaptırılabilmektedir.

Kesin proje üzerinden ihale edilen teklif birim fiyatlı yapım işlerinde uygulama projeleri sonradan yapıldığından, birim fiyat teklif cetvellerinde yer alan iş kalemlerinin miktarı (metrajı) değişebilmektedir. Keza, birim fiyat teklif cetvellerinde yer almayan bir kısım imalatın sonradan yaptırılma zarureti doğabilmekte veya teklif cetvelinde yer alan bir imalat başka bir benzer imalatla değiştirilebilmektedir.

Teklif birim fiyatlı işlerde, proje değişikliğinden kaynaklanan iş artış veya eksilişlerinde eğer bir imalatın adı ve birim fiyatı teklif birim fiyat cetvellerinde yer alıyorsa (revize birim fiyat şartları hariç) yeniden birim fiyat tespitine gerek yoktur.

Burada dikkat edilmesi gereken bir başka husus ise, ilave işler kapsamında yapılması düşünülen işlerin “yapım işi” olup olmadığına bakılması gerektiğidir. Örneğin mefruşat, masa, sandalye, bilgisayar gibi hareketli ve demirbaş niteliğindeki eşyalar “mal alımı” yöntemiyle ayrıca temin edilebileceğinden bu kapsamda değildir. Ancak, proje bütünlüğü bakımından sabit nitelikteki banko, perde korniş sistemleri, sabit dolaplar, sabit oturma grupları, sabit konferans salonu koltukları, otomasyon sistemlerine ait bilgisayar gibi ürünlerin yapım işi kapsamında yapılabileceği kanaatindeyiz.

Burada dikkat edilecek husus, eğer yukarıda sayılan işler ihaleye esas ilk proje içindeyse ve proje bütünlüğü içinde birbirini tamamlıyorsa (mütemmim cüz) problem olmayacaktır. Fakat mal alımı şeklinde temini mümkün iken, yapım işi kapsamında ilave işler olarak sonradan temin edilmesi cihetine gidildiğinde birim fiyat analizinde yükleniciye ödenen kâr ve genel giderler bakımından (örneğin %25) fazla ödeme söz konusu olacağından kamu zararı oluşabilecektir.

Örneğin, sadece birim fiyat listelerinde yer aldığı gerekçesiyle müstakil olarak sadece bir çamaşır makinasının yapım işi kapsamında temin edilmesi mümkün olmayacak fakat bir yapım işinin genel olarak tüm mutfak tesisatının yapılmasını kapsıyorsa problem olmayacaktır.

Burada hatırlatılması gereken bir başka konu da, bazı idarelerce ihale öncesinde özel idari ve teknik şartname hazırlamak suretiyle proje değişikliğinden kaynaklanabilecek ilave işler veya zemin özelliklerinin zemin etüt raporundan farklı çıkması halinde yapılması gereken ıslah çalışmalarındaki ilave işler için ayrıca bedel ödenmeyeceği veya bu işlerin ihale kapsamı içinde olduğu yönünde düzenleme yaptıklarına rastlanmaktadır. Bu durum kanaatimizce özellikle uygulama projesiyle ihale edilen anahtar teslimi götürü bedelli işlerde mevzuata aykırı olup, sözleşmedeki tarafların eşitlik ilkesini zedeler ve esasen idarenin ihale dokümanı hazırlamasındaki zafiyetini gösterir. Teklif birim fiyatlı işlerde zaten böyle bir düzenleme yapılamaz.

SONUÇ
Yeni birim fiyat ihtiyacı, teklif birim fiyatlı işlerde daha sık karşımıza çıkmaktadır. Zira, her türlü onarım işlerinin kesin proje üzerinden, doğal afetler sebebiyle uygulama projesi için yeterli süre bulunmayan işlerde bundan başka, özgün nitelikte veya karmaşık olması sebebiyle teknik ve mali özellikleri tam olarak belirlenemeyen işlerde ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilmektedir. Bu gibi işlerde, uygulama projesi sözleşmeden sonra hazırlandığından, ön/kesin projede öngörülmeyen bazı imalatlar uygulama projelerinde yer alabilmektedir. İşte bu gibi durumlarda da yeni imalatlar için yeni birim fiyat düzenleme zorunluluğu sıklıkla ortaya çıkmaktadır.