Kişi Borçları Hesabına Alma Konusunda Sayıştay Sorguları İle Denetim Elemanları Raporları Arasındaki Ayrım
Atilla İNAN, E. Sayıştay Uzman Denetçisi, İhale Hukuku Uzmanı
GİRİŞ
Kişi borcu veya “eşhas zimemi” kavramı denetim çalışmalarında en çok kullanılan deyim olmuştur. Bir bakıma denetimin somut sonucu da budur denilebilir.
Denetim çalışmalarında verimlilik analizleri, olması gereken düzenleme çalışmaları ile ilgili öneriler daha çok bilgi, emek ve uğraşı gerektirdiği halde somut bir sorumluluk gerektirmediklerinden hep kulak ardı edilirler. Oysa kişi borcuna alma işlemi somut sorumluluklar doğuracağı için daha çok etkili olmaktadır.
Kimi yazarlar bir hukuk terimi gibi kişi borcunun tanımını yapmağa çalışmışlardır. Bu tanımlardan biri şöyledir;
“Devlete, Belediyelere, İl Özel İdarelerine ve bunlara bağlı katma bütçeli, döner sermayeli kuruluşlara ait para veya para hükmündeki evrak ve ayniyatın ziyana uğratılması, suistimal edilmesi veya kanun, tüzük, yönetmelik ve kararlara aykırı olarak harcanmasından dolayı tazmin suretiyle tahsil edilmeleri gereken paraya kişi borcu (eşhas zimemi) denir.” Bu tanım yasalara aykırı olarak uğratılan zararın kusurlu olana tazmin ettirilmesini ifade etmektedir. Oysa bir zarar olmadan dahi kişi borcu söz konusu olabilir. Örneğin ihale usullerine uyulmaksızın yapılan bir sözleşme en uygun fiyatla yaptırılan işleri de içerse Sayıştay yargılamasında sorumluluğu gerektirir. Zararla bağlantı kurmaksızın Sayıştay Kararıyla sorumlular adına kişi borçlarına almak söz konusu olabilir.
Belirtilen tanım, yine zararın kusurlu olana ödettirilmesinden söz etmektedir. Oysa yine Sayıştay yargılamasında kusursuz sorumluluk anlayışı cari olup, kusurlarının olup olmadığına bakılmaksızın sayman ve tahakkuk memurları sorumlu tutulmakta, sorumlu oldukları miktarlar kişi borçlarına alınmaktadır. Yine aynı şekilde sorumlu olanın sebepsiz zenginleşen kimseler olması da şart değildir. Yersiz ödemeden yararlanan değil de o ödemeyi yapanın sorumlu tutulması her zaman mümkündür.
Ayrıca uğranılan zararın tazmin edilmesi ifadesi de meramı anlatmaya yetmez. Çünkü bir yargı kararı olmaksızın bir idari tasarrufla kişi borcuna kayıt yapılması mümkündür. Gerçekten teftiş raporları üzerine veya belediye saymanlığının yaptığı incelemeye göre kişi borçlarına alma işlemleri, idari tasarruf uygulamasının örneklerini teşkil ederler.
Bu nedenle kişi borçlarının hukuksal bir kavram olarak tanımını yapmak yerine bir hesap olarak işleyişini belirlemekte yarar vardır. Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliğinin 67. maddesine göre; “Kişi Borçları Hesabına vergi, resim ve harç gibi kamu alacakları dışında kalan ve çeşitleri aşağıda sayılan belediye alacakları ve bunların faizleri ile yapılan tahsilat ve silinen miktarlar kaydedilir.”
Yönetmelikte yapılan tanım ilk aşamada vergi, resim ve harçlar gibi kamu alacaklarını kapsam dışında bırakmıştır. Çünkü bu tür alacaklar kamu otoritesi kullanılarak özel bir takip sistemine tabi tutulmuşlardır.
Yönetmelik bu ilk belirlemeden sonra kişi borçlarına kaydedilebilecek işlemleri teker teker saymıştır.
I- KİŞİ BORÇLARI HESABININ İŞLEYİŞİ
Kişi borçlarını eksiksiz görebilmek ve kendi aralarında sınıflandırabilmek açısından kişi borçlarına kaydedilecek işlemlerin bütününü görmekte yarar vardır.
1. Bütçe giderleri hesabına borç kaydedilmek suretiyle fazla veya kanunsuz verildiği gerek yılı içerisinde, gerekse yılı geçtikten sonra saymanlıkça tespit edilenler; Sayıştay, adli ve idari mahkemelerce tazmin hükmedilenler, zaman aşımına uğratılan alacaklardan dolayı Sayıştay’ca sorumlulara tazmin hükmedilen tutarlar bu hesaba borç, tahsil edilecek gelirler hesabına alacak kaydedilir.
2. Memur aylıklarından fazla veya yersiz kesilip Emekli Sandığına gönderilen paraların tamamı bu hesaba borç, belediye hissesini teşkil eden miktar, tahsil edilecek gelirler hesabına, kişiye ödenmesi gereken miktar ise emanetler hesabına alacak kaydedilir.
3. Ayniyatın çalınmasından, kaybedilmesinden, kanunsuz ve yersiz harcanmasından doğan zararlara ait olmak üzere dairelerce bildirilen miktarlar, Sayıştay adli ve idari mahkemelerce hüküm altına alınan tutarlar bu hesaba borç, tahsil edilecek gelirler hesabına alacak kaydedilen Kasanın sayımı sonucunda noksan çıkan tutarlar sorumluları adına bu hesaba borç, kasa hesabına alacak kaydedilen
4. Avans ve kredi hesaplarında kayıtlı paralardan süresi içinde mahsup edilmeyen miktarlarla avans alan şahsın herhangi bir sebeple kısmen veya tamamen zimmetine geçirdiği paralar bu hesaba borç, ilgili avans ve kredi hesabına alacak kaydedilir.
5. Mahsup dönemine aktarılan bütçe içi avans ve kredilerden mahsup dönemi sonuna kadar mahsubu yapılmayan miktarlar, bir taraftan bu hesaba borç, mahsup dönemine aktarılan bütçe içi avans ve krediler hesabına alçak, diğer taraftan saklı tutulan ödeneğin iptalini sağlamak için mahsup dönemine aktarılan ödenekler hesabına borç, mahsup dönemine aktarılan kullanılacak ödenekler hesabına alacak kaydedilir.
6. Belediye gelirlerini tahsil etmeye yetkili bulunan memurların zimmetlerine geçirdikleri tahsilat tutarı, sorumluları adına bu hesaba borç, bütçe gelirleri hesabına alacak kaydedilir.
7. Sayım sonucunda noksan çıkan belediye malı menkul kıymetler rayiç bedelleri üzerinden sorumluları adına bu hesaba borç, tahsil edilecek gelirler hesabına alacak, kayıtlı değerleri üzerinden ise değer değişimleri hesabına borç, menkul kıymetler hesabına alacak kaydedilir.
8. Sayım sonucunda noksan çıkan kişi malı menkul kıymetler rayiç bedelleri üzerinden sorumluları adına bu hesaba borç, ilgilisi adına emanetler hesabına alacak, diğer taraftan kayıtlı değerleri üzerinden menkul kıymetler emanetleri hesabına borç, menkul kıymetler hesabına alacak kaydedilir.
9. Emanetler ve Bütçe Emanetleri hesaplarında herhangi bir şahıs veya daire adına kayıtlı bulunan paralardan, fazla iade edilenler ile söz konusu hesaplardan karşılığı olmaksızın yapılan ödemeler bu hesaba borç, ilgili hesaba alacak kaydedilir.
10. Yılı içerisinde bütçeden fazla veya yersiz ödendiğinin anlaşılması üzerine, Sayıştay’ca tasdikli bordroya dayanılarak belediye başkanlığından ödeneğine iade edilmesi gerektiği bildirilen miktarlar bir taraftan bu hesaba borç, bütçe giderleri hesabına alacak, diğer taraftan kullanılacak ödenekler hesabına borç, ödenekli giderler hesabına alacak kaydedilir.
11. Kişi borçları hesabında kayıtlı borç miktarından fazla yapılan tahsilattan, tahsil edilecek gelirler hesabını ilgilendirmeyenler bu hesaba borç, ilgilisine iade edilmek üzere emanetler hesabına alacak kaydedilir.
Kişi borçlan hesabında kayıtlı alacaklardan takipsizlik nedeniyle zaman aşımına uğratıldığı Sayıştay ilamı ile karar altına alınan tutarlar, zaman aşımına uğratan sorumluları borçlandırmak ve eski borç kayıtlarını kapatmak üzere bu hesaba borç ve alacak kaydedilir.
12. Kişi borçları hesabında kayıtlı alacaklar için tahakkuk ettirilen faizler bu hesaba borç, tahsil edilecek gelirler hesabına alacak kaydedilir.
II- KİŞİ BORÇLARI HESABININ FONKSİYONEL DEĞERLENDİRİLMESİ
Hesabın işleyişinden anlaşılacağı gibi kişi borçlan;
1. Sayıştay, adli ve idari mahkemelerce verilip ilgili dairelerden saymanlığa tebliğ olunan ilamlarla,
2. Müfettiş, Kontrolör, Kontrol memuru veya yetkili amirlerin yaptıkları inceleme ve denetimler sonucunda düzenleyecekleri raporlarla,
3. Sayıştay denetçileri tarafından gider belgeleri üzerinde yapılan incelemelerle,
4. Saymanların gerek kendi yönetim dönemi, gerekse devir aldıkları saymanın yönetim dönemine ait işlemler üzerinde görevleri gereği yapacakları incelemelerle, ortaya çıkmaktadır. Bir başka deyişle kişi borcuna alma işlemleri yargısal tasarruflarla olabileceği gibi idari tasarruflarla da olabilir.
Bazı işlemlerin kişi borcu hesabına alınmayacağı Yönetmeliğin 144. maddesinde belirtilmiştir.
Bunlar;
a) Vergi resim ve harçlar gibi belediye alacakları,
b) Adli ve idari mahkemelerce verilip saymanlığa tebliğ edilen kararlar içerisinde bulunan mahkeme giderleri, vekalet ücretleri ve para cezaları gibi alacaklar,
c) Taksitle satılan taşınır ve taşınmaz mal bedelleri,
d) Kira ve ecrimisil alacaklaradır.
III- SAYIŞTAY DENETÇİ SORGULARI VE DENETİM ELEMANLARI RAPORU AYRIMI
Yönetmeliğin 142. maddesinde belirtildiği üzere Sayıştay Denetçileri tarafından belgeler üzerinde yapılan incelemeler sırasında tesbit edilip sorgu konusu yapılan hususlar gerekli incelemeye tabi tutulduktan sonra ona uyulması uygun görüldüğü takdirde kişi borçlan hesabına alınır. Oysa Müfettiş, Kontrolör, Kontrol Memuru veya yetkili amirlerin yaptıkları inceleme ve denetimler sonucunda düzenleyecekleri raporlar doğrudan kişi borçlan hesabına kaydedilebilirler.
Sayıştay Denetçisinin sorgusu ile denetim elemanlarının raporu arasındaki ayrımın nedeninin; denetçi sorgusunun mahkeme ilamı niteliğinde olmaması ve idari hiyerarşi içerisinde bulunmamasından kaynaklandığı söylenebilir. Ancak, yerel yönetimlerin muhtariyeti göz önünde tutulursa bakanlık denetim elemanlarının da yerel yönetimler idari yapısı ve hiyerarşisi içinde olmadığı kolayca kabul edilir. Bu°durumda denetim elemanlarının raporlarının yaptırımı bilinçli bir şekilde artırılmış olmaktadır. Kaldı ki diğer bakanlık kadro denetim elemanlarının yerel yönetimlerle İçişleri Bakanlığının olduğu kadar yakın ilişkisi bulunmamaktadır.
Kanımızca, aynı yaptırım Sayıştay Denetçi sorgularına da tanınmalı ya da denetim elemanları için de Sayıştay Denetçi sorgularının yaptırımı ile paralellik teşkil edecek biçimde yeniden düzenlemeler yapılmalıdır. Bir başka deyişle müfettiş ve kontrolör raporlarının da doğrudan kişi borçlarına alınması durumuna son verilmelidir.
Bir konunun kişi borcuna alınması ve alınmaması konunun kamu alacağı olarak kabul edilip edilmemesi sorunudur. Aynı hak bazı denetim elemanlarına tanınıyorsa yargıç statüsünde, tarafsızlığı ve bağımsızlığı yasalarla güvence altına alınmış Sayıştay Denetçilerine de tanınmalıdır. Kaldı ki bilgi ve eğitim açısından bir karşılaştırma doğru olmamakla birlikte Sayıştay Denetçileri de diğer bütün bakanlık ve genel müdürlük denetim elemanları kadar öğrenim ve eğitim görmüşlerdir.
SONUÇ
Bir borcun kişi borçlarına alınması veya alınamamasının önemi kamu alacağının takibi açısından çok önemli sonuçlar doğurmaktadır. Yargı organlarının ilamlarının kişi borçları hesabına alınmasında hiçbir sorun yoktur. Yargı organlarının saygınlığı, savunma ve kanun yollarına başvurma olanakları, yargı organı kararlarının objektifliği onların kararlarının kişi borçlarına alınmasını tartışmasız kabul etmemizi sağlar.
Ancak, çeşitli statüdeki denetim elemanları ve idari birimlere aynı güçte bir yetkinin verilmesi temel hak ve özgürlükler açısından önemli sakıncalar taşımaktadır. Bununla beraber idari denetim elemanları ve birimlere, raporlarının kişi borçlarına alınması yetkisi verilirken, bu imkanın Sayıştay Denetçi sorgularından esirgenmesi kamu yönetiminde esas olan objektif olma prensibinden uzaklaşıldığını göstermektedir.
